Почему целевое обучение в вузах превратилось в проблему

Из этой статьи вы узнаете:

• как появилось и зачем вообще нужно целевое обучение;
• как менялись правила приёма на целевые места;
• на кого чаще всего идут учиться целевики;
• в чём заключаются три главные проблемы целевого обучения и почему целевики отчисляются;
• как планируется реформировать целевое обучение.

Как поступить в хороший университет на бюджетное место, если ты не семи пядей во лбу? На самые популярные направления в престижных вузах даже со средним баллом ЕГЭ выше 90 пройти практически невозможно. Олимпиады школьников — вариант не для всех, а для самых упорных и способных. К тому же со следующего года число победителей олимпиад и вовсе будет ограничено.

Если не рассматривать различные социальные льготы для абитуриентов (для ребят с инвалидностью, детей погибших или получивших увечья военнослужащих и так далее), то остаётся вариант пройти по квоте на целевое обучение.

Чтобы поступить на целевое, нужно заключить договор с государственным органом, госучреждением, госкорпорацией или компанией с госучастием, и предъявить его в вузе во время приёмной кампании. Обязательное условие такого договора — работа в интересах заказчика обучения в течение трёх или более лет после выпуска (непосредственно у заказчика или в подведомственной ему организации, которая в таком случае тоже выступает стороной договора).

Целевое обучение возможно как в бакалавриате и специалитете, так и в магистратуре, ординатуре и аспирантуре. В 2021 году в российские вузы, по данным правительственного доклада о реализации госполитики в сфере образования, зачислили более 54 тысяч целевиков-первокурсников всех уровней обучения. Почти 53 тысячи из них поступили на обучение за счёт федерального бюджета. Это 9% от общего количества студентов, принятых на бюджетные места (570 106 человек).

Как появилось целевое обучение

У высшего образования есть большая проблема: до 60% россиян потом не работают по полученной специальности, а вчерашние школьники продолжают массово поступать не на те вузовские программы, которые считает приоритетными государство. Целевое обучение — хоть какая-то гарантия того, что ключевые для социальной сферы и экономики отрасли всё-таки получат приток молодых специалистов. Они придут, просто потому, что обязаны отработать за бесплатно полученное образование и меры поддержки вроде стипендии и материальной помощи (если такие были).

Получается, это способ привлечь рабочую силу туда, куда молодёжь сама обычно не рвётся, так как условия там отнюдь не заманчивые. Но в экономически депрессивных регионах, где трудно самостоятельно найти работу, целевое распределение может быть выгодно и самим выпускникам — благодаря ему они получают пусть и не самое интересное по условиям, зато гарантированное рабочее место.

Сама идея обучать профессионалов для конкретных нужд государства не нова и появилась даже не в советское время, а раньше. Ещё в Российской империи студенты, обучавшиеся в университетах за казённый счёт (а по общему правилу высшее образование было платным), после выпуска должны были отработать на госслужбе.

Целевое обучение в эпоху СССР

В Советском Союзе с его нерыночной плановой экономикой все выпускники распределялись по рабочим местам (как правило, сроком на три года). Эта система была введена в 1933 году. А в 1960-е наравне с ней появилась и целевая подготовка специалистов для конкретных предприятий в аспирантуре и ординатуре. Такой возможностью могли воспользоваться, например, организации из регионов, где не было своей аспирантуры. Они отправляли сотрудника в командировку для обучения, по окончании он был обязан вернуться.

В 1987 году Совет Министров СССР постановил перейти в ближайшие пять лет на новую систему подготовки кадров, основанную на целевом подходе. Договоры об обучении специалистов должны были заключаться между «министерствами и ведомствами, для которых готовятся кадры, и Министерством высшего и среднего специального образования СССР <…> и непосредственно между предприятиями, организациями и высшими учебными заведениями».

Система целевого обучения после распада СССР

После распада СССР прекратили существование как советский план по переходу на целевую подготовку, так и основная система распределения. Однако уже в 1995 году новые правила целевой подготовки были закреплены постановлением Правительства РФ. В последующие годы они менялись.

Постановление 1995 года действовало до 2013-го и касалось студентов, уже обучавшихся за счёт федерального бюджета или бюджетов регионов. То есть речь шла не о том, что вузы изначально принимают на целевое обучение, а о том, что работодатель может договориться с кем-то из студентов о будущем трудоустройстве. Заключались два контракта — между студентом и учебным заведением, а также между студентом и работодателем. Во время обучения работодатель мог выплачивать студенту дополнительные пособия, а после выпуска предоставлял ему рабочее место на срок до трёх лет. При этом в положении и постановлении круг возможных работодателей не ограничивался.

Параллельно в 2002 году в законе об образовании появился пункт, согласно которому вузы и учреждения СПО могли вести целевой приём в интересах органов государственной власти и местного самоуправления. На это выделялись бюджетные места. Госорганы сами формировали заявки на необходимое им количество целевых мест и списки претендентов на эти места и передавали их в вуз. Вуз выделял места и проводил среди претендентов конкурс при поступлении.

В результате одновременно действовали две системы: целевой приём по отдельному конкурсу и целевая контрактная подготовка студентов, уже поступивших на общих основаниях.

Целевое обучение с 2013 года по 2019-й

В 2013 году систему упорядочили: в новом законе «Об образовании в РФ» появилась статья 56 о целевом обучении. В соответствии с ней по-прежнему оставался и целевой приём, и возможность для студента, уже принятого в общем (не целевом) порядке, заключить договор о целевом обучении с будущим работодателем. Во втором случае подразумевалось, что интерес студента, кроме гарантированного рабочего места, заключается в мерах социальной поддержки, которые он мог получить от будущего работодателя (стипендия, матпомощь, обеспечение жильём и так далее).

Для целевого приёма выделяются бюджетные места по специальной квоте. Претендовать на них могут лишь те абитуриенты, которые предварительно заключили договор о целевом обучении с госорганом (федеральным, региональным или местного самоуправления), госучреждением, госпредприятием, госкорпорацией, госкомпанией или компанией с госучастием. По такому договору госорган, госучреждение и так далее (словом, заказчик целевого обучения) был обязан трудоустроить выпускника. Кстати, необязательно непосредственно к себе. Сроки трудоустройства законом не регулировались.

Порядок, действующий с 2019 года

С 2019 года закон «Об образовании в РФ» изменили. По-прежнему остались и приём на целевое обучение на бюджетные места (но он теперь регулируется отдельной статьёй 71.1), и возможность заключить с будущим работодателем договор о целевом обучении уже после того, как студент поступил в обычном, не целевом порядке.

Количество бюджетных мест для целевиков определяется квотой, которую устанавливают с учётом потребностей экономики в квалифицированных кадрах и отраслевых особенностей. В зависимости от того, из какого уровня бюджета будет оплачено обучение, размер квоты определяет либо Правительство РФ, либо орган власти субъекта РФ, либо муниципалитет. Как уже было отмечено в начале статьи, по факту подавляющее большинство целевых мест оплачиваются из федерального бюджета.

В рамках квоты среди абитуриентов-целевиков проводится конкурс — обособленно от обычного общего конкурса.

Число возможных заказчиков целевого обучения за бюджетный счёт расширилось, но все они связаны с государством.

Самое главное: в законе появился минимальный срок обязательной отработки целевика-выпускника после обучения — три года. А также подробнее прописаны последствия нарушения этого условия о трудоустройстве как студентом, так и заказчиком — они платят штрафы.

Подробнее порядок заключения договоров о целевом обучении регулируется постановлением Правительства, принятым в 2020 году.

Кстати, договор о целевом обучении сейчас могут заключать и не связанные с государством частные компании, а также предприниматели. Правда, их целевики на бюджетные места претендовать не могут — предполагается, что такой приём ведётся на коммерческие платные места, и учёбу оплачивают заказчики.

При этом обучение на платных (внебюджетных) местах за счёт действующего или будущего частного работодателя студента необязательно оформлять именно как целевое. Вуз, студент и компания могут заключить договор о коммерческом обучении, по которому компания выступает плательщиком, а отношения между ней и студентом по поводу будущей отработки урегулировать специальным ученическим договором — такой вариант давно предусмотрен Трудовым кодексом. Но договор о целевом обучении содержит возможности, выгодные для заказчика-работодателя, которому хотелось бы контролировать процесс обучения: он может требовать от вуза сведения об учебных успехах студента, а также вносить свои предложения по поводу организации учебной практики.

На кого чаще всего идут учиться целевики

В законе говорится, что целевые квоты выделяются исходя из потребностей экономики в квалифицированных кадрах и отраслевых особенностей, но в реальности целевые места бывают практически на всех направлениях подготовки. Даже на якобы «избыточную» юриспруденцию, а также, казалось бы, не самые важные для экономики филологию, философию и теологию выделяются квоты по 10% бюджетных мест бакалавриата, на очень популярные у абитуриентов медиакоммуникации и дизайн — по 15 и 10%, на лингвистику и международные отношения — по 34–35%. Очень существенные доли выделяются на направления, связанные с искусством, — но возможно, это как раз «отраслевые особенности».

Самые высокие квоты традиционно достаются специальностям, связанным с оборонной промышленностью, гражданской инфраструктурой и медициной. Кстати, квоты целевого приёма на медицинские специальности были подняты не так давно, после специального поручения президента в 2020 году. Есть специальности, по которым весь приём или его подавляющая часть планируются под целевой набор (в основном военные, а также судебная и прокурорская деятельность).

Направления подготовки и специальности с самой высокой долей мест для приёма на целевое обучение, 2022 год

Квота определяется в распоряжении правительства заранее, в ноябре предыдущего года. Этот документ ограничивает список регионов, в которых выпускник может работать по полученной специальности. Но для многих специальностей предусмотрена возможность работы по всей России. В таблице выше приведены примеры направлений подготовки и специальностей из списка 2022 года.

Но квота в процентном отношении от выделенных на соответствующую специальность бюджетных мест — это одно, а абсолютное количество принятых студентов-целевиков — другое. Какие направления подготовки самые массовые по количеству целевиков? Из доклада о реализации образовательной политики в 2021 году известно, что это «Лечебное дело» (зачислено 11 212 целевиков), «Педиатрия» (4346 целевиков) и «Педагогическое образование» (4701 целевик).

По любому другому направлению подготовки принято менее тысячи целевиков. Причина, вероятно, в том, что общее количество бюджетных мест на узких направлениях не так велико, как на массовых медицинских и педагогических специальностях. Поэтому в педвузах даже скромная доля в 20% мест, выделенная для целевого обучения (в 2021 году доля была такая же), в абсолютном количестве студентов оказывается в разы больше, чем количество принятых, скажем, на военную журналистику, где целевая квота — 100% (на эту специальность учит всего один вуз).

А вот лечебное дело и педиатрия сейчас получаются лидерами как по количеству принятых целевиков, так и по размеру предусмотренной для них доли в общем количестве бюджетных мест (75%). Проще говоря, большинство будущих врачей попадает в вузы по целевому набору.

По большинству направлений квота, выделенная для целевого обучения, не заполняется до конца. По оценкам представителей университетов, в 2022 году многие обладатели целевых направлений просто не стали ими пользоваться, получив хорошие баллы ЕГЭ. Квоты остались незаполненными, и в общий конкурс их вернули поздно — абитуриенты к этому моменту уже передали согласия о зачислении туда, где шансов пройти на бюджет было больше. По сведениям издания «Фонтанка», так произошло, в частности, в медицинских вузах. Образовался даже недобор, которым смогли в некоторых случаях воспользоваться поступающие с относительно низкими баллами ЕГЭ.

Главные проблемы системы целевого обучения

Ключевой проблемой в течение долгих лет оставалась, как отмечали исследователи образования, правовая незащищённость целевого обучения от недобросовестного поведения его участников. Проще говоря, эту модель поступления часто используют не для тех целей, для которых она задумывалась, а просто как лазейку для более лёгкого попадания на бюджетное место, чем в порядке общего конкурса по результатам ЕГЭ.

Планы по будущей отработке при этом могут быть изначально фиктивными как на стороне абитуриента, так и на стороне организации, отправляющей его на учёбу, то есть в реальности они бывают не заинтересованы друг в друге. Место для манипуляций и нарушений закона есть на каждом этапе: от заключения договора о целевом обучении до трудоустройства выпускников.

Как поступают на целевое: непрозрачный отбор

В приёме на целевое обучение есть два ключевых этапа:

• сначала абитуриент заключает с госорганом или госкомпанией (словом, с заказчиком) договор о целевом обучении, по которому обязан будет потом отработать;
• потом абитуриент, заключивший такой договор, предъявляет его в вузе и участвует в приёмной кампании. В каждом вузе, имеющем целевые места, конкурс для целевиков устраивается отдельно от общего конкурса (так установлено Порядком приёма на обучение по образовательным программам высшего образования).

Для первого этапа в федеральном законодательстве раньше не было ни особых требований к тем, кто вправе претендовать на целевое обучение, ни специальной процедуры, в результате которой абитуриент и организация, нуждающаяся в молодом специалисте, могут найти друг друга. В положении о целевом обучении регулирование начинается лишь с этапа заключения договора. Предполагается, что абитуриент и организация, желающая направить его на целевое обучение, уже «как-то» встретились.

Лишь в 2022 году установили единые критерии отбора абитуриентов, получающих направление на целевое обучение от государственного органа и обязанных потом отработать на госслужбе. Между желающими попасть на такое целевое обучение проводится конкурс, его должны объявлять публично. Но целевиков, с которыми подписывают договоры иные организации (госкорпорации и компании с государственным участием), эти правила не касаются, и для них на федеральном уровне в законе никакой процедуры отбора по-прежнему не установлено.

Регионы вправе сами устанавливать требования к тем, кто может претендовать на направление на целевое обучение. Но исследователи отмечают, что не во всех случаях эти требования публикуются открыто. То есть знакомство абитуриента и организации, которая заказывает его обучение, а также аргументы, по которым она решила направить на целевое обучение именно этого человека, остаются в серой, не регулируемой открыто зоне. Это создаёт коррупционные риски, а в перспективе может приводить и к неконкурентному, закрытому трудоустройству в государственные организации по итогам целевого обучения.

Студенты-целевики бывают слабо подготовлены

Эта проблема связана со вторым этапом приёма на целевое обучение — конкурсом в вузе. Как отмечалось выше, конкурс между целевиками проводится отдельно от общего конкурса. То есть конкуренция за целевые места зависит от того, сколько желающих на них претендуют, имея необходимый для этого договор с заказчиком о целевом обучении.

Если таких абитуриентов набирается мало, то пройти на целевые места могут ребята с довольно низкими баллами ЕГЭ, и вузы не имеют рычагов, позволяющих повлиять на это (об этом пишет, например, исследователь из Новосибирского государственного технического университета Юрий Эзрох в статье, опубликованной в журнале «Высшее образование в России»).

В то же самое время в «соседнем» общем конкурсе за бюджетные места в этом же вузе на том же направлении могут «биться» высокобалльники: поскольку поступающих по общему конкурсу больше, чем имеющих договоры о целевом обучении, у первых складывается огромный конкурс на популярные специальности.

При этом свежая федеральная статистика показывает, что ситуация с целевым приёмом отнюдь не катастрофическая — средний балл ЕГЭ у зачисленных по квоте в 2021 году оказался ненамного ниже, чем в общем конкурсе: 66,8 балла против 70,3. Но за пристойным средним значением, как и за средней температурой по больнице, скрываются большие разрывы между отдельными программами, вузами и регионами.

Юрий Эзрох, проанализировав приказы о зачислении на медицинские и IT‑программы в вузы из топ-100 рейтинга Forbes за 2021 год, пришёл к выводу, что даже на сложные IT-направления треть университетов — как столичных, так и региональных — зачислили целевиков-«троечников» с суммой баллов по трём предметам ЕГЭ менее 160.

Этот пример с IT-направлением отлично показывает, что целевое поступление, похоже, просто лазейка для тех, кто иначе не имел бы шанса попасть на бюджетное место.

На медицинских специальностях, показал Эзрох, ситуация в 2021 году сложилась в целом иная. Средний балл зачисленных целевиков тоже был ниже, но вот лучшие из поступивших при желании могли бы пройти и на бюджет — ЕГЭ они сдали вполне достойно. Однако разрыв между целевиками с самым низким баллом и поступивших по общему конкурсу всё равно высок и в медицинских вузах: в 2020 году в ряде крупных университетов Москвы он достигал 111 баллов.

При этом известно, что среди первокурсников 2021 года, поступивших на платное обучение (на всех направлениях), примерно 13% — это ребята со средними баллами ЕГЭ 80+. Просто им не хватило мест на обычных бюджетных местах, а «золотого ключика» в виде возможности заключить с кем-то договор о целевом обучении у них не было. Вряд ли такую ситуацию можно считать справедливой.

Дело не только в справедливости, но и в качестве подготовки целевых специалистов, которые прошли в вуз с низкими баллами. По некоторым данным, до 10% целевиков отчисляются, не справляясь с учёбой. А, например, в Дальневосточном государственном медицинском университете отсев на первом-втором курсе среди них составлял в 2013–2018 годах, как правило, более 20%.

Задача притока кадров, похоже, не решена

В 2016 году, согласно мониторингу Министерства образования и науки, больше 60% договоров о целевом обучении не устанавливали даже конкретный срок трудоустройства. Неудивительно, учитывая, что закон этого и не требовал. Пока в законе не появился минимальный трёхгодичный срок отработки, трудоустройство по большей части было фиктивным. Об этом говорили на совещании в правительстве в 2016 году. Ведь если главным условием выполнения контракта о целевом обучении значится всего лишь сам факт «трудоустройства», а не отработка в течение какого-то срока, то можно принять на работу и на один день.

Не рассчитывают на пользу целевого обучения для карьеры и сами студенты. Например, на медицинских специальностях учащиеся часто убеждены, что заказчики целевого обучения предоставляют выпускникам непрестижную и низкооплачиваемую работу. Необходимость отработать в определённом месте после выпуска воспринимается как тяжёлая повинность, а не как хороший старт карьеры.

В 2011 году, по оценкам руководителей органов управления образованием, не более 40% целевиков возвращались после обучения на работу туда, откуда их направили. И даже по специальностям оборонно-промышленного комплекса ситуация была не очень обнадёживающая. Например, из 150 целевиков, выпустившихся в 2015 году из Оренбургского госуниверситета, только 34% работали на предприятиях, для которых их готовили. Помогло ли введение минимального трёхлетнего срока отработки (стало ли меньше фиктивных трудоустройств «для галочки»), сказать пока нельзя: первые целевики-бакалавры, которые должны были заключать договоры на условиях не менее чем трёхлетней отработки, получат дипломы лишь в 2023 году, а специалисты — в 2024-м.

Основная мера борьбы с невыполнением обязательств по договорам о целевом обучении — штрафы. Если заказчик целевого обучения не принял выпускника на работу, он обязан уплатить, во-первых, компенсацию самому выпускнику — в трёхкратном размере средней зарплаты в этом регионе, а во-вторых, штраф вузу (ведь раз трудоустройства не произошло, получается, что бюджетные деньги были потрачены напрасно). Размер штрафа — стоимость обучения этого выпускника по государственным нормативам (то есть в размере бюджетных расходов).

Если же условие о трудоустройстве после выпуска нарушил выпускник, то есть не пошёл работать на оговорённое место или уволился раньше времени, то он тоже должен оплатить вузу такой штраф (в случае частичной отработки — пропорционально неотработанному времени), а ещё — возместить заказчику обучения его расходы, если тот потратился на какие-то меры поддержки (например, оплатил студенту ещё и дополнительные платные образовательные услуги, обеспечил жильём, платил стипендию и так далее).

Согласно прописанному в постановлении правительства механизму, заказчики целевого обучения должны в течение трёх лет письменно отчитываться перед вузом о том, работает ли выпускник-целевик. Если от приёма целевика на работу уклоняется сам заказчик, об этом вузу сообщает выпускник. Насколько эффективно работает эта схема, сказать пока сложно, ведь постановление действует лишь с 2021 года.

Медицинские вузы в этом году по рекомендации Минздрава ввели новую меру борьбы с нарушителями условия об отработке: их теперь не принимают в ординатуру. Даже на платные места.